Por. Dr. Alberto Blanco-Uribe, @albertobuq
Las presentes líneas tienen por cometido el análisis comparado de dos textos normativos, uno gallego y otro venezolano, que tocan la temática tributaria vinculada a aspectos mineros y ambientales, a objeto de destacar lo que resulta ser una regulación seria desde la perspectiva de la gestión ambiental y de fuente democrática, frente a una iniciativa cuasi burlesca y de suyo demagógica, populista y claramente antiambientalista.
La Venezuela víctima del autoritarismo populista y su Ley “Constitucional” del Régimen Tributario para el Desarrollo Soberano del Arco Minero1 (del Orinoco):
Comenzando por el texto normativo venezolano, ya su nombre rimbombante propio de los usos de los regímenes autoritarios pone en evidencia su motivación populista.
Y ello ha de ser confirmado si recordamos que proviene de un ente ya internacionalmente reconocido como ilegítimo, y producto de la ruptura del orden constitucional y democrático venezolano, como lo es la fraudulenta asamblea nacional constituyente, herramienta del gobierno represivo, que inventa la figura de “ley constitucional” para usurpar las funciones del Poder Legislativo institucionalizado en la Asamblea Nacional legítimamente electa en 2015, único ente que en el Poder Nacional puede legislar en materia tributaria, acorde con el principio garantista de legalidad tributaria.
Ahora bien, antes de entrar en su contenido pertinente a nuestro tema, es menester recordar que la fiscalidad ambiental, tributación ambiental o derecho tributario ambiental constituye un instrumento más de la gestión pública del ambiente, destinada a asegurar el goce efectivo del derecho humano a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y las condiciones de vida digna indispensables para ello.
En este sentido, si bien la Constitución no menciona explícitamente la fiscalidad o tributación ambiental, ella encuentra cobijo en el reconocimiento del derecho humano al ambiente junto a la obligación estatal de garantizarlo (artículo 127), y en el principio de seguridad nacional de promoción y conservación ambiental sobre las bases del desarrollo sustentable (artículo 326), todo ello aunado, cuando se trata de la explotación de recursos presentes en territorios ancestrales indígenas, a sus derechos a información previa, a consulta y a los beneficios (artículo 120).
En otras palabras, se confió al legislador el dictado de las normas que desarrollarían la política de gestión ambiental, comprendiendo lo tributario. Empero, al remitirnos entonces a la Ley Orgánica del Ambiente de 2006 podemos lamentablemente observar que la única previsión al respecto tiene que ver solo con la posibilidad de establecer incentivos fiscales como las exoneraciones del pago de impuestos, tasas o contribuciones nacionales, estadales o municipales, para quienes hagan inversiones para la conservación ambiental (artículos 102 y siguientes).
Y dejando de lado otros ámbitos para insertarnos en el campo minero, pues esa es la temática abordada, conviene no olvidar que el espacio denominado Arco Minero del Orinoco fue concebido precisamente como una zona destinada por el gobierno, sin más, a la actividad minera y con un enfoque claramente extractivista y rentista, ignorando las principios de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, de la Ley Orgánica del Ambiente (especialmente en cuanto a estudios de impacto ambiental independientes y sujetos a participación ciudadana) y de la legislación nacional e internacional indigenista (notablemente en torno a la información y consulta). Esta conclusión se aprecia de su decreto de creación de 20162, eufemísticamente como “zona de desarrollo estratégico nacional”, cuyo artículo 4 indica “como objetivo prioritario, la creación de los estímulos necesarios para incrementar las capacidades de aprovechamiento de las potencialidades de los recursos minerales en el Arco Minero del Orinoco, en sintonía con las metas establecidas en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación”.
Obviamente se ignora la obligación constitucional (artículo 127) del Estado de proteger las “áreas de especial importancia ecológica”.
Y ello, en el marco del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Regionalización Integral para el Desarrollo Socioproductivo de la Patria3, de contenido económicamente rentista y políticamente ideologizante hacia el socialismo, que menosprecia la previsión constitucional acerca de la ordenación del territorio pro gestión ambiental y su ley y planes de desarrollo, y que por cierto, en cuanto a lo tributario, únicamente prevé planes de estímulos y liberación y suspensión de tributos, particularmente en aduanas, impuesto sobre la renta e impuesto al valor agregado.
Y tratándose básicamente de la explotación del oro, si bien existe el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro y Demás Minerales Estratégicos4, nada más contiene previsiones sobre el pago de regalías de explotación sin afectación alguna a lo ambiental.
A esa conclusión igualmente se llega si se observa el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Minas5, que en lo tributario se dedica a regular el impuesto superficial por hectárea acordada y el impuesto de explotación.
No hay pues tributación o fiscalidad ambiental alguna.
Pero, a todas estas, cuál es ese régimen tributario especialmente previsto para el Arco Minero del Orinoco? Es el de carácter ambiental?
Lamentablemente la respuesta es negativa, pues a más de insertarse en lo descrito anteriormente, se limita exclusivamente a establecer un régimen especialísimo en el dominio exclusivo del impuesto sobre la renta, para los enriquecimientos netos de fuente territorial obtenidos de la venta de oro al Banco Central de Venezuela o a otros sujetos autorizados, por parte de institutos públicos, corporaciones o empresas del Estado, empresas mixtas y alianzas estratégicas. De modo que se gravarán conforme lo disponga el Presidente de la República y en base a los siguientes supuestos: Cuando su capacidad de producción sea superior o igual a 16.000 Kg/año, o su capacidad de procesamiento sea superior o igual a 2.500.000 Ton/año; y, cuando su capacidad de producción sea menor a 16.000 Kg/año, pero mayor o igual a 1.600 kg/año, o su capacidad de procesamiento sea menor a 2.500.000 Ton/año, pero mayor o igual a 250.000 Ton/año.
Y, si la capacidad de producción es menor a 1.600 Kg/año, o la capacidad de procesamiento es menor a 250.000 Ton/año, el Presidente de la República fijará la tarifa impositiva.
Por otro lado, entre diversos puntos donde se encuentran formas de pago y exoneraciones, el documento prevé condiciones a cumplir para poder disfrutar de este régimen especial que se traduce en el pago de menor cantidad de impuesto con el correspondiente sacrificio fiscal, tales como destinar en el ejercicio inmediato siguiente a aquel en el que se genera el hecho imponible, el 100% de la diferencia del impuesto que le hubiese correspondido pagar, entre otras cosas aparentemente alternativas, a la inversión en protección y saneamiento ambiental, y cumplimiento estricto de las normas jurídicas en materia de protección del ambiente.
No se trata entonces de fiscalidad o tributación ambiental, puesto que no se persigue propiamente inducir cambios de comportamiento hacia conductas menos perjudiciales para el ambiente, ni destinar la recaudación a un fondo especial de gestión ambiental. Tan solo se busca reducir la recaudación de ese tributo, en la medida en que haya inversión ambiental y cumplimiento de las normas ambientales, como ya ocurría en nuestras viejas de décadas leyes de impuesto sobre la renta.
Y no hay tributación ambiental pues no se persigue la internalización del costo ambiental, conforme al principio “quien contamina, paga”.
La Galicia beneficiaria de la democracia proambientalista y su Ley 12/2014, de 22 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas6:
Con un nombre nada pomposo y muy preciso, el Parlamento de Galicia, ejerciendo la potestad legislativa que le acuerda el Estatuto de Autonomía de Galicia, dictó esta ley por medio de la cual, cumpliendo con el principio de legalidad tributaria, se crearon, entre otros tributos, el impuesto compensatorio ambiental minero, debidamente desarrollado por la Orden de la Consejería de Hacienda de 18 de diciembre de 2017 por la que se establecen las Normas de Aplicación del Impuesto Compensatorio Ambiental Minero7.
Este tributo se encuentra establecido en el Capítulo III del Título I “Medidas Fiscales”, y como veremos representa un genuino caso de fiscalidad o tributación ambiental, conforme al régimen concreto en esta ley concebido, de carácter técnico, objetivo, sin palabrerío populista y con clara vocación ambientalista. Veamos:
Su Sección 1 “Disposiciones Generales” expresa que el impuesto compensatorio ambiental minero (ICAM) es un impuesto comunitario, directo, real, objetivo y orientado a una finalidad extrafiscal de carácter ambiental, dirigido a hacer cumplir las obligaciones de recuperación ambiental de los terrenos afectados por las labores mineras.
Por tanto, el texto legal prevé la afectación de su recaudación, deducidos los costes de gestión, a actuaciones de compensación y reequilibrio ambiental y territorial, paisajísticas y de desarrollo tecnológico minero.
Persigue entonces la internalización del coste ambiental.
Sobre los elementos del ICAM, la Sección 2 comienza por definir el hecho imponible, como corresponde, el cual presenta dos supuestos:
a) La alteración de la superficie o suelo como consecuencia de la extracción a partir de las concesiones de explotación de minerales metálicos industriales y metales preciosos, presumiéndose cumplido durante la vigencia temporal de la concesión, aunque la misma se encuentre en suspensión temporal.
b) El depósito o almacenamiento en vertederos públicos o privados de residuos mineros procedentes de la extracción o derivados del proceso de beneficio, de los minerales metálicos industriales y metales preciosos, presumiémndose cumplido mientras no sea clausurado el depósito o almacén de residuos, aun cuando la actividad hubiese cesado.
Luego establece el período impositivo coincidente con el año civil, e indica que el devengo se producirá el 31 de diciembre de cada año, salvo en el último año de actividad.
Con respecto a los sujetos pasivos, la ley señala en calidad de contribuyentes a las personas físicas, jurídicas o entidades definidas por la Ley General Tributaria, que, bajo cualquier título, realicen las actividades constitutivas del hecho imponible del impuesto, aun cuando carezcan de la autorización administrativa correspondiente, caso en el cual se exigirá el impuesto, independientemente de la incoación del procedimiento sancionador.
Y como responsables solidarios, la ley incluye a las personas físicas, jurídicas o entidades dichas que: sean titulares de las concesiones mineras, cuando no coincidan con los que realicen las actividades constitutivas del hecho imponible; sean titulares de la correspondiente autorización administrativa del depósito o almacén de los residuos, cuando no coincidan con los que realicen las actividades constitutivas del hecho imponible; sean titulares de las instalaciones o terrenos en que se almacenen los residuos, cuando no coincidan con los que realicen las actividades constitutivas del hecho imponible; o transporten los residuos mineros, cuando no sea posible identificar la procedencia de los residuos.
Por lo que se refiere a la base imponible, la ley la define en estimación directa, así:
a) En la alteración de la superficie o del suelo como consecuencia de la extracción de minerales metálicos industriales y metales preciosos, por la superficie total afectada por las explotaciones e instalaciones, expresada en unidades de superficie (hectáreas o fracciones) alteradas y no restauradas en la fecha de devengo.
b) En el almacenamiento de residuos, por las toneladas depositadas o almacenadas de residuos sólidos y/o los metros cúbicos de volumen depositados o almacenados de residuos no sólidos a lo largo del periodo impositivo. El cómputo de la base imponible se realizará teniendo en cuenta el volumen inicial depositado o almacenado y el volumen incrementado, en cada período de liquidación.
En cuanto al tipo de gravamen y cuota tributaria, la ley dispone que la cuota tributaria viene determinada por la aplicación a la base imponible de los siguientes tipos de gravamen anuales:
a) En la alteración de la superficie o del suelo como consecuencia de la extracción de minerales metálicos industriales y metales preciosos: Por cada hectárea o fracción de superficie alterada no restaurada: 12.500 euros.
b) En el almacenamiento de residuos: Por cada tonelada o metro cúbico de residuo peligroso depositado o almacenado: 0’125 euros; por cada tonelada o metro cúbico de residuo no peligroso no inerte depositado o almacenado: 0’0125 euros; por cada tonelada o metro cúbico de residuo no peligroso inerte depositado o almacenado: 0’00625 euros. A los residuos generados en el proceso de beneficio del mineral se les aplicará un coeficiente de incremento de 1,2. Igualmente, a los residuos procedentes, en su caso, de fuera de Galicia se les aplicará un coeficiente de incremento del 1,5.
Y en aquellos períodos impositivos que no coincidan con el año civil, la cuota resultante se prorrateará en función del número de días del período impositivo.
En otro orden de ideas, la Sección 3 prevé los detalles de aplicación del tributo: autoridad administrativa tributaria competente; potestad sancionatoria tributaria; la potestad fiscalizadora en cooperación entre los órganos administrativos competentes en las materias de minas, ambiente e industria; las obligaciones formales en cuanto a la presentación de declaraciones; el registro obligatorio de concesiones y de instalaciones de depósito o almacenamiento de residuos objeto de gravamen y de las características de las mismas; la obligación de presentar autoliquidación por cada una de las concesiones y por cada una de las instalaciones receptoras de residuos mineros que exploten, determinando la deuda tributaria correspondiente e ingresando su importe, en la forma, plazos y lugar, según los modelos y de conformidad con las instrucciones que establezca la consejería competente en materia de hacienda; la obligación de efectuar pagos a cuenta del importe de la deuda tributaria definitiva por aplicación del tipo de gravamen sobre la base imponible provisional acumulada desde el principio del período impositivo hasta el final del plazo al que se refiera el pago autoliquidando e ingresando su importe en la cuantía, condiciones, forma, lugar y plazos determinados en la orden de la consejería competente en materia de hacienda; y la recurribilidad de los actos administrativo tributarios de aplicación.
Finalmente, la Sección 4 de esta ley prevé la trascendental figura del Fondo Minero Ambiental y Paisajístico, llamado a canalizar las actuaciones de compensación y reequilibrio ambiental y territorial, paisajísticas y de desarrollo tecnológico minero, el cual se financiará, sin perjuicio de los demás recursos que en él se puedan integrar, con los ingresos obtenidos del ICAM, deducidos los gastos de gestión. Siendo su actuación dirigida especialmente a las zonas afectadas por las explotaciones mineras y los almacenes gestionados por los sujetos pasivos del ICAM.
De esta forma, la ley ilustra que el Fondo sufragará:
a) Las actuaciones orientadas a la recuperación del medio natural y del paisaje, así como a la mejora de las condiciones socioeconómicas y del desarrollo sostenible.
b) La promoción de la investigación, desarrollo e innovación de las técnicas mineras, así como de las propiedades, aplicaciones y mejoras de los productos mineros producidos en Galicia, encaminadas a la consecución de procesos mineros más eficientes desde el punto de vista ambiental y de productos más respetuosos con el medio.
c) El refuerzo y la dotación de medios de seguridad, control y vigilancia de las explotaciones e instalaciones gravadas por el ICAM.
Conclusión:
Sirva este análisis comparado para que nuestro legislador venezolano, una vez recuperada la democracia y reinstaurado el orden constitucional y el Estado de Derecho, con preeminencia de los derechos humanos y pluralismo político, pueda dictar las leyes implementadoras de una verdadera fiscalidad o tributación ambiental protectora del ambiente y con ello propulsora de condiciones de vida dignas para todos los habitantes del país.
1 http://www.finanzasdigital.com/2018/01/gaceta-oficial-n-41-310-ley-constitucional-del-regimen-tributario-desarrollo-soberano-del-arco-minero/
2 http://www.juris-line.com.ve/data/files/3311.pdf
3 http://dctos.finanzasdigital.com/GOEN6151Decreto1425DSesarrolloSocioProductivoPatria.pdf
4 http://www.bod.com.ve/media/97487/GACETA-OFICIAL-EXTRAORDINARIA-6210.pdf
5 http://fpantin.tripod.com/index-62.html
6 http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/542655-l-12-2014-de-22-dic-ca-galicia-medidas-fiscales-y-administrativas.html
7 https://www.xunta.gal/dog/Publicados/2017/20171229/AnuncioCA01-191217-0001_es.html
